di ISABELLA MASTROBUONO
Docente di organizzazione sanitaria Università Luiss Roma
Probabilmente non ha fatto il giro del Paese, ma la notizia della mia non conferma a direttore generale dell’Azienda Usl di Frosinone è ben nota nel Lazio. Il decreto a firma del Presidente e Commissario ad acta Nicola Zingaretti è stato disposto in data 30 ottobre 2015 sulla base della valutazione a 18 mesi dal conferimento dell’incarico, effettuata dall’Organismo Indipendente di Valutazione (Oiv) della Giunta regionale del Lazio, allegata al presente articolo. Su tale decisione ho avviato ricorso al Tar del Lazio ritenendo, in particolare, ed in estrema sintesi, che la valutazione non sia stata condotta nel rispetto dei principi del giusto procedimento amministrativo che, con la sentenza della Corte Costituzionale n. 104 del 2007, è stato assunto a principio costituzionale. In attesa degli esiti del ricorso, ho ritenuto utile offrire un contributo in merito alla valutazione dell’operato dei direttori generali anche alla luce di alcuni elementi che costituiscono la mia vicenda personale .
Il primo dato da rilevare è che molto si è fatto per eliminare il criterio di affiliazione politica dalle nomine dei direttori generali e garantire che la scelta ricadesse solo su persone di capacità comprovata, come confermato nella recente Legge Madia, con la quale il Governo è delegato ad adottare decreti sulle modalità di nomina e valutazione dei direttori generali garantendo la trasparenza dei procedimenti. Tuttavia, non altrettanto solerti si è stati nel garantire che i criteri per la valutazione degli stessi fossero condivisi e omogenei su tutto il territorio nazionale.
Quanto alla selezione, come noto sarà una commissione nazionale, composta pariteticamente da rappresentanti dello Stato e delle regioni, a inserire i candidati in un elenco unico nazionale previo avviso pubblico per titoli da cui le regioni e le province autonome dovranno attingere per il conferimento dei relativi incarichi. Per quanto riguarda, invece, il sistema di verifica e di valutazione dell’attività dei direttori generali, è previsto che debba avvenire non prima dei 24 mesi dalla nomina. In caso di decadenza dall’incarico per il mancato raggiungimento degli obiettivi dovrà essere prevista la possibilità di reinserimento all’esito di una nuova selezione.
La legge Madia, dunque, entra in modo deciso nelle modalità di selezione dei direttori generali, ma altrettanto fa nella verifica e valutazione degli stessi, che si dovrà basare su modalità di conferimento degli obiettivi condivisi e realizzabili, soprattutto per le regioni in piano di rientro per le quali si applica quanto stabilito nel Patto per la Salute 2014-2016 e cioè che “il Commissario ad acta qualora, in sede di verifica annuale riscontri il mancato raggiungimento degli obiettivi del Piano di rientro, così come specificati nei singoli contratti dei direttori generali, propone, con provvedimento motivato, la decadenza degli stessi, dei direttori amministrativi e dei direttori sanitari degli enti del servizio sanitario regionale”.
Il rispetto dei principi della giustizia amministrativa e civile nella questione delle procedure di nomina e di valutazione è importante, soprattutto nel caso della verifica che dovrà avvenire secondo la sentenza n.104/2007 della Corte Costituzionale che ha elevato il “diritto di partecipazione” al rango di diritto soggettivo con rilevanza costituzionale. La sentenza (famosa perché ha colpito il sistema di spoil system), che ha riguardato proprio dei direttori generali ai quali era stato anticipatamente rescisso il contratto, ha affermato che il destinatario dell’atto deve essere informato dell’avvio del procedimento, avere la possibilità di intervenire a propria difesa, ottenere un provvedimento motivato, adire ad un giudice affinché la partecipazione attenui la disuguaglianza tra l’autorità pubblica, munita del potere decisionale, e i cittadini interessati a un corretto uso di tale potere.
La Corte costituzionale ha concluso precisando che “l’imparzialità e il buon andamento dell’amministrazione esigono che la posizione del direttore generale sia circondata da garanzie: in particolare, che la decisione dell’organo politico relativa alla cessazione anticipata dall’incarico di direttore generale di Asl rispetti il principio del giusto procedimento. La dipendenza funzionale del dirigente non può diventare dipendenza politica. Il dirigente è sottoposto alle direttive del vertice politico e al suo giudizio, ed in seguito a questo può essere allontanato. Ma non può essere messo in condizioni di precarietà che consentano la decadenza senza la garanzia del giusto procedimento”.
Il problema è che la situazione delle procedure di valutazione dei direttori generali è, ancora oggi, molto variegata in Italia. La Regione Lombardia ha accolto le indicazioni ed infatti nella deliberazione di Giunta del 6 marzo 2015 sugli obiettivi aziendali per il 2015 stabilisce un percorso chiaro e trasparente di valutazione dei direttori generali prevedendo la partecipazione al processo e l’integrazione dei contratti di prestazione d’opera con i nuovi obiettivi. Recentemente si è concluso l’iter di valutazione del raggiungimento degli obiettivi dei direttori generali delle Aziende lombarde per il 2014, che ha tenuto conto anche della complessità del contesto organizzativo in cui hanno operato i direttori nel perseguimento degli obiettivi assegnati, attraverso criteri oggettivi. L’elemento della “complessità del contesto organizzativo”, non sempre considerato, deve indurre una ulteriore riflessione sulle modalità di valutazione dei Direttori Generali: come in una manifestazione di atletica, i blocchi di partenza devono essere allineati! In Toscana la normativa sulla valutazione intermedia dei DG aziendali non è applicata, mentre esiste e viene praticata la valutazione annuale, curata dal MES.
Anche il coinvolgimento della Conferenza dei sindaci avviene diversamente nelle Regioni seppure è prevalente, come ad esempio in Piemonte, l’invio alla conferenza delle risultanze della valutazione della competente direzione regionale.
Ebbene nel caso personale molto di quanto sopra descritto non è avvenuto. Ad esempio, gli obiettivi sono stati assegnati ed allegati al contratto di prestazione d’opera individuale nel mese di febbraio 2014 (DGR 42/2014), ma la valutazione ha tenuto conto anche degli ulteriori obiettivi assegnati, unilateralmente e non sottoscritti, il 24 luglio dello stesso anno (interventi per sovraffollamento dei pronto soccorso, liste di attesa e budget concordato), da raggiungere entro 5 mesi e deliberati per il riconoscimento del 20% del risultato. Solo su questi la valutazione è stata negativa. Inoltre, nonostante il Presidente della Conferenza dei Sindaci abbia richiesto i risultati della direzione della programmazione regionale, inseriti nel contratto di prestazione d’opera sottoscritto, poi risultati positivi (cfr. allegata relazione dell’OIV), non ha ottenuto alcuna risposta.
Io non ho avuto mai la possibilità di condividere il percorso, né di essere convocata dall’OIV né di avere un riscontro sulla iniziale manifestata “complessità del contesto organizzativo” aziendale (nonostante più volte rappresentata in regione fin dal primo momento dall’insediamento), di cui non si è tenuto conto nella corsa ad ostacoli della valutazione.
Anche entrando nel merito si scoprono distorsioni, come ad esempio la riportata “mancata incisività” nel governare il sovraffollamento dei pronto soccorso che, nel caso della ASL di Frosinone, vedeva due strutture perfettamente in linea con gli indicatori e due, Sora e Frosinone, con risultati migliori rispetto a molte altre aziende sanitarie ed ospedaliere romane. Il Budget poi, definito unilateralmente a giugno 2014, si è risolto con il raggiungimento dell’equilibrio di bilancio come riporta la Corte dei Conti nella recente relazione sulla regione Lazio. Per le liste di attesa, criticità che vede poche Regioni in linea con gli standard nazionali, sembra si sia fatto un miracolo, forse legato anche alla partecipazione del privato accreditato che ha messo a disposizione le sue agende (prima esperienza della regione). Il tutto in 5 mesi fino al 31 dicembre 2014.
Eppure il 29 luglio del 2015 (ma i risultati del 2014 non erano già noti?) il Presidente Zingaretti aveva annunciato con un comunicato Ansa la mia nomina allo Spallanzani “in considerazione del suo curriculum e della sua esperienza professionale…..Ringrazio la dott.ssa Mastrobuono per l’ottimo lavoro che sta svolgendo nella Asl di Frosinone e che continuerà fino alla nomina presso lo Spallanzani”.
Questa è, in breve, la mia storia. E questa è, in breve, la mia riflessione, condivisa con Quotidiano Sanità perché ritengo sia ormai urgente e necessario promuovere un dibattito più ampio che coinvolga tutti gli attori istituzionali del settore (Ministero, Agenas, FIASO, Federsanità Anci), per addivenire ad un percorso chiaro e strutturato di regole condivise sia per la nomina e soprattutto per la verifica dell’operato dei direttori generali.
Un corretto procedimento di valutazione è a tutela del cittadino, essendo il Direttore Generale portatore di interessi pubblici e garante della continuità amministrativa e quindi dei servizi, ma è anche a tutela del Presidente/Commissario ad acta, che opera in un clima di trasparenza, non solo annunciata ma reale, e dello stesso Direttore Generale, che può confidare in atti leali da parte dell’Amministrazione.
Una grande amarezza personale rimane di questa vicenda. A Pontecorvo, come ad Atina ho avuto il privilegio istituzionale di rendere funzionanti due Case della Salute programmate secondo il modello del Chronic Care Model che stanno dando risultati ed offrendo alla popolazione un servizio utile ed efficiente nell’ottica di quella rivoluzione strutturale che recentemente la Corte dei Conti ha sollecitato alla regione Lazio. Quella di Pontecorvo è stata inserita in un progetto europeo “Health House” come struttura leader. Nella Asl di Frosinone, inoltre, ho avuto l’onore di rendere funzionanti due REMS (Residenze per l’Esecuzione delle Misure di Sicurezza) per il superamento degli OPG, di cui la prima, Pontecorvo – prima struttura nazionale aperta ed inaugurata dal Ministro Orlando – è stata presa ad esempio nel nostro Paese, nonché ha consentito alla Regione Lazio di non incorrere in quegli interventi a livello centrale per le regioni inadempienti, come sta invece accadendo per altre Regioni. Ospitano 32 pazienti provenienti da ex ospedali psichiatrici e sono state aperte nel rispetto dei requisiti di legge con il sacrificio di molti operatori per offrire una risposta ad un problema nazionale scandaloso. Ebbene, ricordo ancora le parole di “chi” a riguardo mi ha detto “non fanno parte degli obiettivi assegnati”. Insomma non sono valse 0.6 centesimi di punto.
Intanto, l’11 gennaio scade il nuovo bando per l’aggiornamento della lista dei direttori generali del Lazio al quale non potrei partecipare visto che all’articolo 3 è previsto “di non essere stato oggetto di valutazione negativa.”
